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原标题:城市观察家 | 尹稚:只有转向社会治理现代化,才能弥补疫情应对中的不足

城市观察家

疫情前期的应对迟滞,贻误预警管控窗口期;疫情防控中,医疗资源紧缺,捐赠物资调配失当,“用力太猛”过度防控……2020年,一场疫情充分考验着中国城市的治理能力。

当国内疫情进入“下半场”之际,我们重新审视中国城市的规划与治理,反思如何缓解疫情对中国城市治理的影响与冲击,如何打造健康、和谐、可持续的人居环境。

搜狐城市特邀清华大学建筑学院教授,中国新型城镇化研究院执行副院长,清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长尹稚,以专业视角探讨中国城市的规划、建设和管理,尹稚从事城乡规划领域教学、科研、实践工作30多年,曾参与并主持过大量城市规划设计工作,在城市规划、治理方面见解独到。

城市观察家

搜狐城市:您曾多次参与中国城市的规划设计,制定这些城市规划的过程中,是否考虑过疫情等突发公共卫生事件的风险?是否有相应的应对方案?

尹稚:现代城市规划的源起确实与公共卫生条件的改善需求有着十分密切的关系。工业革命催生了现代城市,但它的初始状况很可怕,大量产业工人因就业涌入城市,导致欧洲传统上仅为神权和皇权贵族服务的城市建设模式不堪重负,贫民区大量出现,卫生条件如同地狱。

为了解决现代城市因人口激增、过度拥挤而产生的各种噩梦,有识之士开始推动符合基本卫生条件(至少每户拥有卫生间)的工人阶级住房建设,推动地方政府担负起公共市政设施的供给,如供水排水、清洁环卫服务等。

1848年,全球第一部公共卫生法案出台,1885年,工人阶级住房建设法案出台,1909年,城市规划法案出台,这一切都发生在工业革命的发源地英国。

如今,城市规划工作形成了现代城市的建设范式,市政社会主义的传统流传至今,主要由政府提供的城市市政基础设施和公共服务设施,对大众生活质量的改善发挥着巨大作用。虽然各国发展阶段不同,贫富有差异,但用规划手段保障城市运行常态下,不同标准的公共卫生安全和公共医疗资源配置,一直是各国政府和各级地方政府的努力目标。

目前,我国人均寿命大幅提高,城市的硬件配置标准正迅速接近发达国家水平;但在人均医护资源方面,仍有较大差距,医护人员面临远超正常负荷的工作压力,同时公共卫生理念和决策体系有待优化。这不仅包括此次疫情中暴露的信息不畅、监管漏洞,预案缺失等系统运作问题,还包括不符合当代公共卫生理念的社会陋习,如滥捕滥食野生动物,饲养、屠宰、销售等环节存在大量不符卫生规范的人畜(禽)接触等,正是此类诸多因素的叠加,导致了灾疫的发生。

但仅靠提升城市规划水平并不能解决这些问题,涉及领域更为广泛的“社会治理现代化”才是解题的关键。以空间资源优化利用和合理分配、合理获益为核心的城市规划,其作用不容忽视,但也不应无限放大。只有转向更为广泛的社会治理手段优化,社会行为规范改进,才能修补中国社会在公共卫生领域的欠缺和公共卫生事件应急管理中的不足。

直白地讲,城市规划指导下的硬环境建设相对容易提升,只要有足够的投资倾斜,可以在短期内达到甚至超越发达国家的水平。但公共卫生理念要做到深入人心,成为全体国民的自觉行为,则是一个更为长期而坚难的过程。

搜狐城市:以疫情为鉴,重新审视国内的城市规划建设,您认为还有哪些短板需要解决?

尹稚:规划之于疫情,最大的作用是防患于未然,即风险防控。城市规划的信息服务职能最擅长把活动个体(人、车、动物等)的运动交往和空间坐标耦合在一起。这样,既可实时显现用于监控、监测,也可时段性积累探索规律。这对识别、评估各种风险要素以及开发不同用途的“风险地图”至关重要。

城市规划关注各种流,如人流、交通流、物流、信息流等等,在一个超高流动性的现代社会中,防止疫情扩散的核心环节是控流和导流。控流是防扩散,导流是保供给、保后勤、保正常生活秩序,保不可中断的生产。所以常态下对各种流的分析和规律积累很重要,这样应急时,你才知道闸门设在哪里可以节流、断流,也知道什么渠道需要严防死守,什么渠道需要保障畅通。

此次疫情爆发后,不少规划师建议常态下多建“雷神山”、“火神山”这种应急医院,但这不现实,也会导致大量投资浪费。

平战结合的核心是场地预留。战时,迅速而及时地扩充医疗资源十分必要,但这和常态下医疗卫生设施提升水平补短板不是一码事。所有的疫情应急处理都不能靠常备正常医疗资源去解决,一定是迅速汇集跨地域、跨国资源,汇集民用和军用资源,并集中于疫情高发地区配置使用。但无论是突击建设临时医院,还是部署移动性野战医院,没有场地一切都是空谈。

因而,城市不能没有开敞空间,露天市场、大型露天停车场这类原本就有水电等基础设施支撑的开阔场地,都是战地医院的最佳选址;其次,室内化的大型空间也不可或缺,所有大跨度空间,如体育馆、会展中心等,也都是布置更高要求战地或“方舱”医院的好选择。

搜狐城市:疫情无疑将对武汉的经济、社会产生巨大的负面效应。在疫后重建方面,您对武汉的城市发展规划有何建议?

尹稚:武汉是中国城市化进程中重要的节点,是长江中游城市群的核心,也是国家级中心城市,这些定位得益于它千年不变的自然地理条件,得益于历年来形成的经济地理区位条件,也得益于历代武汉人的创造。

疫情之下,武汉所有的物质环境并没有改变,也不存在一般意义上的灾后重建,例如水灾、地震均会导致大规模的物质环境破坏,所以武汉原有的客观发展条件不会动摇,但这场疫情伤的是人以及人心,所以比一般的灾后恢复更难。

其实,灾害造成的房屋倒塌不难解决,当年的唐山重建、汶川重建都是明证。但疫情暴露出的深层次社会治理问题,落马领导表现出的无知、权力的傲慢、对生命的漠视,官媒的闹剧,都是对地方政府公信力的严重透支。如何重聚人心,重塑市场信心才是最难的。

追责、纠偏恐怕只是开始,丧事当喜事办只会效果更坏,在人的发展成为城市最主要竞争力的今天,武汉需要的是与人的生存质量、生活品质密切相关的社会治理变革,这不是城市规划能发挥重要作用的领域,只能在建设现代化国家治理体系和地方治理体系中去找出路。

搜狐城市:疫情之下,有学者提出中国城市治理需要反思“把城市当公司”的运营方式,摒弃GDP至上的思维,注重社会公共服务体系建设,对此您有何看法?

尹稚:上个世纪70年代,国际上就出现了“把城市当公司”运营的倾向,规划专家将这种倾向下形成的城市模式称之为“企业之城”,其核心在于简单地把城市当作创造财富的机器,把城市规划的目标简单地看成是给这部机器加油。正如彼得·霍尔所言,本该以维护城市公共利益为底线的规划,“不断地将自己等同于他的传统对手——开发商,猎场的守护者变成了偷猎人。”

大幅度压缩公共治理空间,为企业逐利让步,是从撒切尔时代发展至今的所谓“新自由主义”思想和实践的主旋律,这不仅催生了严重的贫富分化,也导致了企业权力的泛化,经济权力的寡头化以及社会底层大规模民粹主义浪潮的兴起。

在这种潮流下,中国也未能置身事外。近15年左右,中国的经济走向也常有明显的新自由主义倾向。虽然随着反腐运动开展,损害公权力的贪腐行为已明显减少,但政府价值观企业化、权力商品化倾向并未完全好转。例如武汉市规划文件对公共医疗卫生的不重视,以及如同企业经营般对经济指标的执迷追求并非个别现象。

其实,这并非是简单的“GDP至上”的问题,没有GDP的增长谈不上发展,没有人均GDP的增长谈不上生活质量的提升,问题在于,在实现GDP增长的过程中,政府、市场、社会这三方力量在各自扮演着什么样的角色,以及如何实现人类社会发展中经济目标、社会目标和环境目标的均衡,以使发展变得可持续。

在我看来,依托基本公共服务体系进行的人类自身的发展与素质提升活动,才是最大的可持续发展理念。这是政府应该动用公共投资去支持的发展,即便是在资本主义国家这也是化解阶级矛盾,关怀弱势群体的重要手段。政府应该利用好公共投资,建设一套以社会保障和公共服务为核心,惠及全体人民,权利公平、机会公正、规则公平的制度、体制和机制,这才能真正实现中国发展的全面自信,这也是单纯追求GDP指标增长无法办到的。

搜狐城市:本次疫情中,“数字城市第一城”杭州率先推出健康码,对市民出行进行动态管理;但同时,依旧有多地实行简单粗暴的“一刀切”管理模式,您认为中国城市数字化管理水平还存在哪些问题,疫情是否会“数字城市”建设的新契机?

尹稚:这次疫情中,“数字”技术的应用不仅是健康码的普及,各种数字化的管理、治理和服务增强技术被广泛应用于政府工作和老百姓的衣食住行。

其实,在疫情之前,中央就已开始布置新型基础设施建设,这将会推动新一轮数字科技发展和应用的高潮,“数字城市”也会迎来新的发展契机,这无疑让投资者、从业者、消费者充满期待。但与这种技术“狂欢”相对应的是,治理中还存在大量简单粗暴的“一刀切”现象。

这是因为,科学技术的进步并不会必然带来社会治理的进步和社会冲突与矛盾的化解。早在1930年代罗斯福新政时期,就有将“科学精神引入政治和工业领域”的倡导和实践,并催生出一个所谓专家治国的“科学主义至上”的发展时代,这个时代正是西方发达国家物质环境建设的高峰期,深刻影响了欧美城市面貌的现代化。以驾驭科技实现发展为核心的“发展主义”理论,创造了全球发达地区的现代化“景观”,但并没有实现当初预设的大部分社会目标,很多项目还留下了环境破坏的后帐。

在迷信互联网能改变一切的专家眼中,“世界是平的”。可真实世界永远不是平的,差异和峰谷始终存在。中国的工业化和现代化进程不过百年,当下的主要矛盾还是发展不充分和不平衡的问题。理念落差、物质基础落差、文化教育落差无处不在。杭州使用健康码实现人群的识别和隔离,高效先进,农村地区挖沟断路对疫情防控也直接有效。有远大高尚的目标没有问题,但“违和感”是否刺目要放到具体的文化环境中去理论,当然简单粗暴到违法就另当别论了。

数字技术的应用也存在大量需要完善的非技术问题,例如手机上的健康码,它的可信度是以治理规则为前提的,即办号实名制,否则一人刚从国外疫区回来,落地后拿到一部“健康手机”,不也是可以处处“绿码”通行吗?而且中国跨地区、跨部门的数字化互联互通机制还在行程中,“数字孤岛”现象不少,这也使得有时技术不那么“好用”,人肉治理模式还会存在。

搜狐城市:由疫情引发诸多反思中,有学者提出“高层住宅在应急、公共卫生、邻里交往、居住心理压力方面有许多难题和风险,将是未来中国社会最沉重的负担”,您是否认可这个观点?为什么?

尹稚:城市规划中有一个永恒的课题:在社会、经济、环境质量等要素优缺点的分析中,找到一个集约与分散的平衡点。虽然集约所带来的效率追求,以及相对分散所带来的“舒适”均有足够的诱惑,但当城市向两个极端无限度发展时,都不会有好下场。过度集中会产生“城市病”,过度分散也有资源所不能承受之重。

中国人地关系相对紧张,生存(粮食安全)与发展(非农就业和生活水平提升)的矛盾较为突出。在很多地广人稀的国家,每公顷居住400人已是密度上限,而对于我国多数城市而言,每公顷容纳1000人才是合理密度的起点,在此情景下,幻想中国效仿美国的主流居住形态,户均一栋独立住宅是不可能的。但是否应设高度上限,我认为应该设置,但设定标准并不是提问中涉及的因素,而是另外一个性命攸关的因素:消防能力。

如果你所在的城市对高层火灾的扑救能力,只能达到45米,而全城都是超百米的高层住宅,这才是真正的恐惧和风险。简单反对高层住宅就如同医生开出一张没有剂量标准的药方,是没有意义的。以目前中国大部分城市的消防能力判断,我建议高层住宅的建设高度应控制在12层以下,当然不少大城市具备更高的扑救能力,可以设置差异化的限高标准,但无视消防能力,简单从土地利用效率或者土地开发获利角度出发,追求住宅建设高度,那大家只好听天由命,自求多福了。

搜狐城市:人口高流动性的特大城市,在某种程度上加剧了疫情蔓延,您认为在庞大的要素流动过程中应该如何管控风险?大城市扩容该不该喊停?

尹稚:千年来,所有的疫情都爆发于当时的大都会、大城市,并因人类活动的流动性而传播,以此质疑大城市、特大城市是否应存在,讨论人类是否应重回“散居”、“自给自足”、“自我封闭”的状态,多少有点荒唐和黑色幽默的味道。

而且在应对突发公共卫生事件方面,大城市具备更雄厚的医疗条件,对外来援助的接纳能力更高,并且解决问题的疫苗也一定是由大都会地区的研究机构研制出来的。“喊停”大城市扩容,你可以从别的视角找到更日常化、更靠谱的理由,但别拿疫情说事。

城市这种生存模式,自诞生之日起就是一个矛盾体。一方面它是文明的熔炉、创新的中心、创造财富的发动机、吸引个体改变命运实现自我发展的磁石、推动理念改革,实现增长与发展梦想的催化器;但另一方面它是犯罪、污染、贫困、疾病、能源枯竭和资源耗费轮番上演的舞台。根除“城市病” 不过是黄粱美梦,其实人类早就适应了城市的“带病发展”,并久病成医,掌握了不少防止其病入膏肓的本领。

简单地讲,高频流动性是现代社会发展的必然前景,我支持大国应该有大城的理念,但反对单一城区独大的“摊大饼”发展模式,大城市扩容时应选择更为合理的都市圈模式,确定中央主城区规模,分解多种功能,并通过功能带动一定空间尺度内中小城市(区),乃至小城镇和美丽乡村共同发展。

搜狐城市:武汉新冠肺炎、北京SARS,突发性公共卫生安全事件接连在大城市出现,这对中国城市化的发展路径有何警示?

尹稚:警示绝不仅仅局限于城市化的发展路径,甚至影响城市化路径选择的核心因素,如空间布局、产业分布、网络化基础设施建设、公共服务体系提升等,任何单一视角、单一要素在疫情防控中能起到的作用都不应被夸大。许多因素或有相关性,但没有可证明的因果关系,不要病急乱投医,试图简单地用加大投资,狂建基础设施的思路去解决问题,那样只会事倍功半。

真正应该警示的有以下几个方面:首先,城市化水平越高,聚焦和加强风险源头控制就越重要。对于中国这样的高流动性社会而言,一旦传染源失控,其防控代价将呈几何指数上升。

风险源头控制的重点在于人和“高风险疫源动物”的接触介面是否可控。如果不存在“失控”的接触介面,那么就不会有被传染的风险。但只要养殖、屠宰、贩售等环节中还存在不合规范的人畜(禽)接触,国人好食野生动物的消费习惯没有改变,这种接触介面就是失控的。

其次,城市化的过程必然伴有大规模的流动,人流、物流都可以成为病毒的载体,而利用好信息流则是做好防控的关键。

此次疫情,武汉错失最佳防控机会就是信息流出了问题,而在全国性传播发生后,随着信息流逐步发挥效用,防控保障能力、民生保障能力、联防联控能力才得以提升。而对信息流的积累以及后续的复盘、评估、检讨,将会形成一份价值巨大的数据资产,并会改变与此相关的法律、规章和工作流程。“抗疫”经验与教训也将会成为政府长效治理能力变革的推手,人可以经历疫情而产生抗体,希望城市和国家在这次疫情后能自我学习而产生“免疫抗体”。

当然,利用好信息流不是纯粹的技术问题,人的因素更重要。人的价值观决定了对信息的偏好,从而会出现选择性失明、失聪、失察;人的科学素质也会影响对信息的判断力,难分轻重缓急;人的贫富差异也会影响信息利用能力。信息技术的发展天生就带有使弱势群体被更加边缘化,财富汇聚更加寡头化的特征,这些都需要依靠技术以外的进步去克服。

此外,疫情面前,城市韧性的根本是人的韧性与坚强。前些年,中国韧性城市的建设重在提升基础设施韧性,而对制度韧性(组织和管理人的)和社会韧性(社会由人构成)的关注则相对较少。

这种缺失在此次疫情中就有所暴露,例如预警应变系统缺位直接导致应急缓慢,中央地方事权的制度设计也显然有需要改进之处。此外,瘟疫灾难和地震、海啸最大的不同之处在于它不损物,却害人夺命,所以应对这种灾难的重心就是改进制度韧性和社会韧性。经过此次疫情,对于社会韧性,我的一大感受就是中国人民确实韧性超群,其民族文化中,强调吃苦耐劳、集体主义、家庭观念的基因,都有利于形成更好的社会韧性。武汉人民和武汉这座城市是英雄的人民和城市绝不是虚伪的赞美口号。

当然,问题也有很多。例如,医疗卫生系统保障平时就捉襟见肘,显然谈不上有正常的系统冗余;央地关系的制度韧性有漏洞,技术性传导出现问题。中国人习惯将政治和行政过程统称为政治,这其实不对。政治过程发生于决策之前,行政过程发生在决策之后,政治上的三观正确可以有效保障公共政策不发生价值偏差,而行政过程反映的是执行力。城市的发展方向靠政治过程把握,城市的正常运转则是由行政过程支撑。党领导一切是中国特色,极大地降低了政治过程的成本,以及因大政方针摇摆而产生的巨大内耗。但这不意味着“党包办一切”。大政方针定了之后,考验的是行政过程的能力。形式主义、官僚主义、推诿扯皮明显是行政过程出现问题,用政治过程的思维去干行政过程的事情,就会导致人浮于事,不干实事,会反过来损伤政治过程的价值和信誉。中国城市的行政过程应认真反思补强。

搜狐城市:针对疫情前期的应对失败,有学者提出“应赋予专家必要的法律地位和法定权力,确保疫情评估决策程序的规范化、法制化”,您如何看待专家在城市治理中的角色定位?

尹稚:立足城市治理改革和国家治理现代化的要求,我们需要处理好科学家与政治过程和行政过程的关系。

以中国检疫防疫事业的先驱——伍连德抗击1910年东北鼠疫为例,首先伍连德是体制内的人,是政治过程的参与者,不是某个权臣偶遇的人才,他的岗位是体制内的技术官僚;其次,当救灾防疫的政治决策形成后,伍连德是行政过程的“全权”指挥,充分发挥了由专业知识支撑的执行力,当然在此过程中,也存在其解决不了的问题,但他有“渠道”反馈到政治决策过程中去做调整,用科学战胜愚昧盲从,达到执行效果。

这次疫情中,有称赞医学专家为英雄的,也有认为专家该背锅的,这些情绪化表达很快就会被遗忘。但从治理研究讲,科学家该以什么样的身份参与政治过程,在民主集中制中应该扮演什么样的角色,担当什么样的职责,拥有什么样的权力,则是个严肃的课题。其实小到治理一个基层社区,大到治国理政,这个问题在不同历史时期、不同政治体制下,已有过诸多探索与实践,成败得失都有,现在则需要一份中国答卷,这份答卷也将影响到中国在全球治理体系中作用的发挥。

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